DEMOKRATISASI POLITIK DAN REFORMASI ADMINISTRASI PUBLIK

DEMOKRATISASI POLITIK 

DAN REFORMASI ADMINISTRASI PUBLIK 

Sewindu Gerakan Reformasi 

Gerakan reformasi di Indonesia, yang dimotori oleh para mahasiswa, pada lima tahun pertama (1998-2003) ditandai oleh adanya paradoks antara adanya tuntutan akan kehidupan yang lebih demokratis di satu sisi dan munculnya anarkisme sosial di sisi yang lain. Tuntutan terhadap demokrasi, muncul sebagai akibat lahirnya kesadaran tentang banyaknya hak-hak warga negara yang selama bertahun-tahun diabaikan, dilanggar, bahkan diinjak oleh rezim yang berkuasa. Kerinduan akan demokrasi juga lahir dari adanya penolakan terhadap relasi-relasi kekuasaan yang angkuh dan represif, tentang relasi-relasi ekonomi yang timpang dan jauh dari rasa adil, serta tentang relasi-relasi sosial dangkal dan penuh ritual kolektif namun sangat merendahkan martabat manusia sebagai pribadi. Sedangkan anarkisme sosial terjadi sebagai akibat hancurnya kepastian normatif dan kepantasan berperilaku di dalam masyarakat, berbarengan dengan runtuhnya rezim dominan yang berkuasa. Institusi-institusi sosial yang ada dipertanyakan kembali eksistensi dan relevansinya, sementara institusi-institusi baru belum muncul untuk mewadahi kearifan-kearifan dan nilai-nilai baru yang lahir bersama dengan perubahan-perubahan yang terjadi. Dalam sosiologi situasi seperti ini disebut sebagai situasi anomie. Pertanyaan kritis yang mengganggu selama itu adalah, apakah gerakan reformasi akan berakhir dengan mengkristalnya demokrasi dalam kehidupan bermasyarakat dan berbangsa atau berakhir dengan anarkisme berkepanjangan dan berakhir dengan kegagalan? 

Pada tahap kedua (2003 – sekarang), euforia reformasi di jalan raya tampak mulai mereda. Keberhasilan Indonesia menyelenggarakan pemilihan presiden secara langsung, diakui banyak pihak termasuk donor internasional, sebagai sebuah keberhasilan politik anak-anak negeri ini dan menjadi indikasi bahwa reformasi berada di jalur yang dikehendaki. Yang menarik untuk dicermati adalah, bahwa setelah pemilihan presiden dilakukan secara langsung dengan mekanisme yang relatif demokratis, dinamika politik berpindah dari jalan raya, ke dalam ruang-ruang sidang komisi dan paripurna di dalam gedung Senayan dan Istana Merdeka. Kata reformasi, tidak lagi merupakan intimidasi, bahkan mereka yang dulu merupakan bagian dari kekuatan yang pendukung status quo dapat mengidentifikasi diri sebagai tokoh reformasi tanpa perlu di lakukan ”penelitian khusus”. Di satu sisi, secara positif hal ini dapat dilihat sebagai sebuah konsolidasi yang dapat memberi tenaga pada setiap upaya pembaharuan menuju kristalisasi demokrasi. Di sisi lain, secara negatif hal tersebut dapat dilihat sebagai sebuah kompromi yang dapat menjadikan reformasi sebagai gerakan setengah hati yang tidak punya daya dobrak yang dibutuhkan untuk melakukan perubahan. 

Terlepas dari apa yang baru dikemukakan, saat ini setiap orang dapat menjadi saksi tentang apa yang sedang terjadi di negeri ini. Dalam bidang hukum, Undang-Undang Dasar 1945 sudah mengalami revisi, puluhan undang-undang berhasil diberlakukan dari yang mengatur soal otonomi sampai masalah pornografi dan pornoaksi. Bidang ekonomi, khususnya sektor riil, bergerak amat perlahan jika tidak ingin bicara soal kebangkrutan karena rendahnya daya beli masyarakat dan semakin berlipatnya jumlah pengangguran. Konsep NKRI dihadapkan pada berbagai tantangan, baik yang berasal dari luar maupun dari dalam. Lepasnya provinsi ke-27 Timor Timur melalui referendum, begitu pula Gerakan Aceh Merdeka yang dapat memaksa Jakarta untuk duduk bersama di Helsinki, serta masalah Papua yang tidak menerima konsep otonomi ala Jakarta. Terakhir negeri ini dihadapkan pada banyak bencana, dari mulai Alor, Nabire, Aceh, Nias, Jogya dan terakhir di pantai selatan Jawa, khususnya Pangandaran. Semua itu seolah mau mengatakan, bahwa keberhasilan mewujudkan proses demokrasi dalam memilih presiden barulah permulaan. Proses demokratisasi tidak hidup untuk dirinya sendiri, namun masih harus diuji melalui kemampuannya untuk menjamin dan memberi perlindungan terhadap hak-hak konstitusional setiap warga negara. Pertanyaannya, langkah-langkah apa yang harus dilakukan agar proses demokratisasi yang selama ini dilakukan bermuara pada apa yang dicita-citakan? 

Belajar dari Pengalaman Bangsa Lain 

Pengalaman bangsa-bangsa lain menunjukkan, bahwa suatu bangsa dapat saja mulai dengan mencanangkan proses demokratisasi setelah tumbangnya rejim otoriter, tetapi tidak semua yang sampai kepada demokrasi yang dicita-citakan. Tidak ada jaminan bahwa rejim baru yang berkuasa dapat bertahan, stabil, dan mampu mengantarkan bangsanya mencapai masyarakat demokratis seperti yang dicita-citakan. Tumbangnya pemerintah Nigeria pada tahun 1983 dan pemerintah Sudan pada tahun 1989, misalnya, merupakan contoh dan pelajaran berharga, khususnya bagi bangsa-bangsa di negara yang sedang berkembang seperti Indonesia, tentang bagaimana sulitnya menegakkan demokrasi setelah turunnya sebuah rezim otoriter. Di Angola, sebagai bandingan lain, fase transisi menuju demokrasi berakhir dengan pecahnya perang saudara dan berlanjutnya rezim yang otoriter yang berkuasa. Dengan kata lain, demokratisasi adalah proses bertingkat-tingkat di mana terdapat kemungkinan bagi setiap bangsa untuk gagal di setiap titik sepanjang garis kontinum dari otoritarianisme sampai ke tahap terkristalnya demokrasi yang baru (Casper dan Taylor, 1996). 

Pengalaman Indonesia sendiri, baik di bawah pemerintahan Soekarno, Soeharto, Habibie, Abdurachman Wahid maupun Megawati, dan sekarang Soesilo Bambang Yudoyono, mengukuhkan pernyataan Casper dan Taylor, betapa sulit dan berlikunya jalan menuju sebuah sistem politik yang tidak hanya demokratis. Namun betapapun kecilnya peluang keberhasilan itu, selalu ada jalan untuk memperjuangkannya. Jika demikian halnya, pertanyaan yang muncul kemudian adalah, mengapa ada negara yang berhasil mencangkokkan demokrasi setelah runtuhnya rezim otoriter, namun ada pula negara lainnya yang gagal? Faktor-faktor apa yang menentukan proses demokratisasi di suatu negara berhasil sampai ke tahap mengkristalnya demokrasi baru, sementara yang lain berjalan tersendat, mandeg di tengah jalan atau bahkan berantakan? Setelah membandingkan dan mengkaji beberapa kasus, Casper dan Taylor berpendapat, bahwa tahap pencangkokan demokrasi, baru merupakan separuh dari proses demokratisasi. Orang tidak dapat berasumsi, bahwa demokrasi akan tumbuh dan berkembang dengan sendirinya. Menurut mereka ada dua langkah penting yang harus dilakukan agar suatu bangsa dapat sampai pada kehidupan demokratis yang dicita-citakan. Pertama, langkah jangka pendek yang berkaitan dengan pencarian jalan keluar bagi kekuatan-kekuatan yang masih mendukung rezim lama. Kedua, adalah langkah jangka panjang yang difokuskan pada proses konsolidasi demokrasi yang baru. Pertanyaan strategis yang ingin ditelusuri dan dikaji dalam bab ini adalah, apakah administrasi publik dapat berperan sebagai katalisator proses demokratisasi, ataukan administrasi publik merupakan bagian dari persoalan yang juga harus direformasi? 

Reformasi Administrasi Publik 

Administrasi publik, seperti yang dirumuskan oleh Pfiffner dan Presthus (1967), adalah sebuah disiplin ilmu yang terutama mengkaji cara-cara untuk mengimplementasikan nilai-nilai politik. Hal tersebut sejalan dengan gagasan awal Woodrow Wilson (1887) yang dianggap sebagai orang yang membidani lahirnya ilmu administrasi publik modern di Amerika Serikat. Ia mengemukakan bahwa disiplin administrasi publik merupakan produk perkembangan ilmu politik, namun Wilson mengusulkan adanya pemisahan disiplin administrasi dari ilmu politik. Gagasan ini kemudian dikenal sebagai dikotomi politik-administrasi. Ilmu administrasi publik, menurut Wilson, berkaitan dengan dua hal utama, yaitu: 

1. What government can properly and successfully do? 

2. How it can do these proper things with the utmost possible efficiency and at the least possible cost either 

    of money or of energy? 

Bertolak dari gagasan dasar tersebut, dapat diyakini bahwa administrasi publik dapat berperan positif dalam mengawal proses demokratisasi sampai pada tujuan yang dicita-citakan, karena pada dasarnya administrasi publik berurusan dengan persoalan bagaimana menentukan to do the right things dan to do the things right. Dengan kata yang berbeda, administrasi publik bukan saja berususan dengan cara-cara yang efisien untuk melakukan proses demokratisasi, melainkan juga mempunyai kemampuan dalam menentukan tujuan proses demokratisasi itu sendiri, terutama dalam bentuk penyelenggaraan pelayanan publik secara efektif sebagai wujud dari penjaminan hak-hak konstitusional seluruh warga negara. 

Persoalannya sekarang adalah, mungkinkah para administror publik dapat menjadi tulang punggung bagi proses demokratisasi? Jawaban empirik terhadap pertanyaan tersebut mempunyai dua versi. Dalam satu situasi, peran para administrator publik dalam menyelesaikan berbagai masalah yang berkaitan dengan demokratisasi cukup signifikan. Di Taiwan, misalnya, seperti juga di beberapa negara sedang berkembang lain, pemerintah berurusan dengan masalah dilematis bagaimana merekonsiliasi pertentangan antara budaya tradisional, kultur demokrasi baru dan industrialisasi sebagai usaha negara membangun ekonomi. Untuk menghadapi persoalan tersebut, para ahli administrasi publik membantu para pengambil keputusan di Taiwan untuk menyelesaikan reformasi administratif yang kompleks dengan menggunakan pendekatan perencanaan strategis (Sun dan Gargan, 1996). 

Mengenai peran administrasi publik tersebut, O’Toole (1997) membuat kesimpulan bahwa administrasi publik yang berkembang saat ini sangat mendukung proses demokratisasi, karena sudah tidak terlalu hirarkis dan parokial, tetapi lebih mirip sebuah jaringan (network). Kecenderungan ini mempunyai implikasi yang sangat penting dan positif terhadap perkembangan demokrasi, termasuk tanggungjawab yang berubah terhadap kepentingan publik; terhadap pemenuhan prefrensi publik, dan terhadap perluasan liberalisasi politik, kewargaan, dan tingkat kepercayaan publik. Administrasi publik yang berbentuk jaringan dapat mengatasi hambatan menuju pengelolaan yang demokratik, dan dapat membuka kemungkinan untuk memperkuat pemerintahan yang bergantung kepada nilai-nilai dan tindakan-tindakan administrasi publik. Hal tersebut dikemukakan O’Toole dalam rangka mengenang Dwight Waldo yang juga pernah mengemukakan, bahwa jika administrasi adalah inti dari pemerintahan, maka teori demokrasi harus pula mencakup administrasi. 

Dalam situasi lain, administrator publik tidak dapat diharapkan menjadi katalisator proses demokratisasi. Di negara-negara Afrika sub-sahara, seperti juga di tempat lain, ketika rezim militer menguasai pemerintahan, mereka memerintah dengan komando; melarang partai-partai politik, membekukan konstitusi, dan melumpuhkan lembaga-lembaga legislatif. Sebagai akibatnya, tidak ada saluran institusi politik bagi warganegara pada proses pengambilan keputusan. Penguasa militer biasanya memperoleh input bagi proses perumusan dan pengambilan keputusan dengan cara mengangkat elit politik sipil. Hal tersebut dilakukan sebagai respons terhadap tuntutan transisi kepada pihak sipil dan sebagai teknik politik untuk melakukan proses sipilisasi rezim militer. Pengalaman empirik menunjukkan, bahwa keterlibatan sipil dalam rejim militer merupakan prediktor bahwa rezim tersebut akan mengikuti aturan-aturan militer dan bukan sebaliknya. Dalam konteks inilah administrasi publik tidak kondusif bagi proses kristalisasi demokrasi, tetapi malah sebaliknya, dapat menjadi katalisator bagi pelanggengan pemerintahan lama yang otoriter. Dalam banyak hal, reformasi politik yang bergulir sampai saat ini, sekali lagi tampak berada dalam jalur yang benar. Yang dibutuhkan adalah kesabaran untuk bertahan dan konsistensi untuk melakukan langkah-langkah sistematik yang diperlukan. Proses demokratisasi di Indonesia tidak hanya diuji melalui pemilihan presiden secara langsung, namun terutama ditantang untuk mampu keluar dari berbagai masalah agar dapat memenangkan pertarungan dengan bangsa-bangsa lain. 

Dari apa yang telah dikemukakan di atas, administrasi publik dapat menempati tempat di jantung gerakan demokratisasi politik, asal memenuhi paling tidak tiga persyaratan. Pertama, mampu melakukan perencanaan strategis yang menyeluruh seperti yang dilakukan di Taiwan seperti yang dikemukakan Sun dan Gargan. Kedua, mempunyai struktur organisasi yang tidak terlalu hirarkis dan parokial seperti yang dikemukakan O’Toole. Ketiga, membebaskan diri dari pendekatan dan kultur militeristik dalam melakukan pelayanan publik. Mengenai perencanaan strategis, Indonesia mempunyai pengalaman dan institusi perencanaan seperti Bappenas di tingkat pusat, dan Bappeda di tingkat daerah. Yang diperlukan adalah revitalisasi dan reposisi fungsi-fungsi institusional yang disesuaikan dengan konteks demokrasi yang dikehendaki. Mekanisme perencanaan bottom-up dapat terus dijalankan bukan sekedar basa-basi atau mencari legitimasi. Untuk dua syarat yang terakhir, struktur dan kultur birokrasi, masih membutuhkan kesabaran dan ketekunan untuk melakukan perubahan secara inkremental untuk mengurangi (jika tidak dapat menghindari) biaya sosial, politik, dan ekonomi yang tinggi. Dalam kaitan dengan ini, pembicaraan mengenai isu reformasi administrasi publik tetap memiliki relevansi. Pertanyaan berikutnya adalah reformasi ke arah mana? 

Uraian di atas paling tidak merupakan sebuah isyarat ke arah mana reformasi administrasi publik harus menuju. Salah satu gerakan reformasi administrasi publik yang juga sempat populer di awal 90-an muncul dalam kemasan ‘reinventing government’ yang berakar pada tradisi dan perspektif New Public Management yang merupakan kristalisasi dari praktek administrasi publik di Amerika Serikat. Para pendukung gerakan ini berpendapat, bahwa institusi-institusi administratif yang didirikan dalam kerangka birokrasi dengan model komando dan pengawasan telah berubah secara signifikan selama abad ke 20, dan harus terus diubah. Birokrasi jenis ini tidak lagi efektif, efisien dan sudah ketinggalan zaman dalam tatanan ekonomi-politik dunia yang semakin mengglobal. Oleh karena itu birokrasi di Amerika Serikat harus melakukan reformasi institusi administrasi publik agar lebih memiliki karakter kewirausahaan. Apakah reformasi administrasi publik seperti ini layak menjadi model bagi reformasi administrasi publik di tanah air? 

Tampaknya perlu disimak lebih cermat hasil-hasil penelitian di balik hingar-bingarnya konsep reinventing government. Wolf (1997), dengan menggunakan meta-analisis terhadap 170 studi kasus dari 104 biro federal, menyimpulkan bahwa jalan menuju efektivitas birokrasi dari biro-biro pemerintah federal tidaklah mengalami perubahan; tiada berkesudahan dan lebih bersifat politis daripada kisah reinventing government seperti yang umumnya dipercaya orang. Kritik terhadap pendekatan kewirausahaan administrasi publik juga ditunjukkan oleh Cope (1997) yang menyorotinya dari sudut responsivitas politik. Ia berpendapat, bahwa banyak konsep dan teknik yang berhubungan dengan reformasi birokrasi sekarang ini (baca: reinventing government) sarat dengan berbagai implikasi negatif terhadap responsivitas politik. Ada empat kesimpulan yang dihasilkan penelitiannya. Pertama, review terhadap unjuk kerja pegawai memang mampu memperkuat birokrasi dan para pejabat terpilih, namun ternyata cenderung memperlemah responsivitas politik para administrator publik tersebut. Kedua, dengan mengadopsi pendekatan kewirausahaan terhadap sistem keuangan publik, memang ada peluang untuk meningkatkan jumlah pendapatan, namun hal tersebut cenderung mengurangi tingkat responsivitas politik. Ketiga, penekanan terhadap pelayanan pelanggan tidak serta merta meningkatkan responsivitas politik, karena dalam prakteknya hal itu ternyata berarti hanya memperhatikan kepentingan individu-individu tertentu; padahal pelayanan kepada masyarakat seharusnya ditujukan untuk meningkatkan responsivitas kepada publik tanpa diskriminasi Keempat, kemitraan sektor publik dengan swasta yang ditawarkan oleh model reinventing government, dalam prakteknya ternyata menimbulkan masalah etik. Khusus mengenai masalah etik, Ghere (1997) menyimpulkan bahwa dalam gema ‘reinventing government’, ada indikasi bahwa etika administrasi publik terlupakan. Ia melakukan studi kasus tentang kemitraan antara ‘county government’ (setingkat kecamatan) dengan ‘local chamber of commerce’ (Kadin-daerah) dari dua perspektif, standar moral pribadi para pelaku dan etika kebijakan institusional. Studi kasus ini memperlihatkan adanya penyalahgunaan keuangan publik dalam kemitraan dua lembaga tersebut. Jika di tempat kelahirannya saja, model yang ditawarkan secara global tersebut sarat dengan masalah, haruskah kita latah menggunakan pendekatan yang sama tanpa kajian seksama? 

Model alternatif reformasi administrasi publik yang mendukung proses kristalisasi demokrasi adalah model Korea Selatan seperti yang digambarkan oleh Jung (1996). Bagi masyarakat Korea Selatan, reformasi aparat atau para pejabat administratif bukanlah merupakan isu utama. Mereka lebih tertarik pada dua hal; proses demokratisasi politik dan teknik penyaluran langsung ‘public goods and services’ kepada rakyat. Dari praktek menunjukkan bahwa, baik proses demokratisasi politik maupun kualitas dan kuantitas pelayanan pemerintah, pada kenyataannya sangat tergantung pada sistem administrasi publik. Oleh karena itu, reformasi administratif yang dibuat Kim Young-Sam yang merupakan pemerintahan sipil pertama setelah 30 tahun rezim militer, mempunyai dampak yang sangat besar terhadap dua hal. Pertama, tumbuhnya ekonomi Korea Selatan. Kedua, meningkatnya menambah legitimasi negara di depan rakyat, meskipun pemerintahan Kim adalah regim sipil yang dibentuk melalui prosedur demokratik oleh politisi-politisi sipil. Dari kasus Korea, orang paling tidak dapat belajar tiga hal. Pertama, menempatkan reformasi administrasi publik dalam agenda politik merupakan langkah yang strategis. Kedua, proses demokratisasi selain menjadi tujuan, juga menjadi sarana bagi tujuan yang lebih utama, menyelenggarakan pelayanan publik. Ketiga, memperbaiki sikap aparat merupakan hal yang baik, namun lebih penting membangun sistem yang memungkinkan aparat bertindak baik. Keempat, legitimasi negara di depan rakyat tidak selalu harus ditegakkan dengan senjata. Orang sipil pun mampu memimpin dan mengurus negara. Model manakah yang tepat untuk Indonesia? Kiranya perlu dikaji lebih teliti, karena apa yang berhasil di tempat lain, belum pasti tepat untuk diadopsi. Sebaliknya, jika sudah ada orang yang pernah melakukannya, mengapa harus mulai dari awal just to reinvent the wheel?

Beberapa Rekomendasi 

Terinspirasi oleh prinsip-prinsip revitalisasi konsep publik yang, disertai dengan usaha untuk melebarkan pandangan melalui komparasi dengan pengalaman bangsa lain, serta dengan melakukan kontemplasi teoritik, penulis mencoba mengajukan beberapa rekomendasi yang mungkin berguna untuk melakukan reformasi administrasi publik di Indonesia, yang tidak hanya diarahkan untuk mendukung proses demokratisasi, namun juga dalam rangka memberikan pelayanan terbaik bagi rakyat tanpa diskriminasi, baik secara politik, etnik, kelas sosial, agama, maupun kelompok budaya. Secara substansial reformasi administrasi publik harus diarahkan pada revitalisasi konsep publik, yang berlandas pada kepatuhan terhadap konstitusi, pemahaman tentang virtuous citizen, pemahaman tentang kepentingan publik, dan pemahaman tentang kebajikan dan kasih. Belajar dari Korea Selatan, secara formal reformasi administrasi publik harus diarahkan pertama-tama dan terutama pada pembangunan sistemik yang menyangkut perubahan struktur administrasi, pengembangan kultur baru, penetapan prosedur-prosedur kerja, dan bukan pada aparatnya. 

Namun demikian, hal ini tidak berarti bahwa reformasi administrasi tidak perlu menyentuh pengembangan manusia yang harus bekerja di dalam sistem. Ini adalah tugas pendidikan administrasi publik. 

Dalam hal ini berlaku prinsip, the first things first. Investasi waktu, uang dan energi untuk membangun sistem yang memungkinkan orang biasa dapat bekerja baik, selalu lebih baik dari pada melakukan investasi untuk mengembangkan orang-orang hebat untuk bekerja dalam sistem yang buruk. Mengenai pilihan ini, ada pengalaman menarik. Ketika seorang mahasiswa ditanya apakah dia akan korupsi jika nanti menjadi pejabat publik. Dia menjawab, ”... tidak janji, Pak.” Ketika ditanya lagi mengapa? Sambil berkelakar dia membalas, ”...kalaupun malaikat dari surga disuruh jadi pegawai negeri di Indonesia, dia pasti korupsi juga, apalagi saya. Kecuali jika ada yang mampu mengubah keadaan di bumi Indonesia seperti di dalam surga...” Sebuah kelakar yang sungguh tidak lucu, namun memberi inspirasi dari mana reformasi administrasi publik harus dimulai, jika tidak ingin menempatkan anak-anak muda yang penuh idealisme dan kesungguhan bekerja, dalam lingkungan yang menjadikan mereka apatis. Berdasarkan hal-hal tersebut di atas, ada beberapa rekomendasi tentang dari mana reformasi administrasi publik secara sistemik harus dimulai. 

Rekomendasi 1; 

Belajar dari Korea Selatan, reformasi administrasi publik harus menjadi agenda politik; hal ini menjadi bukti dari sebuah kesungguhan dan jaminan untuk sebuah kesinambungan karena mendapat dukungan secara luas. Dengan demikian reformasi administrasi dapat memperoleh tenaga, tidak saja untuk mendukung proses demokratisasi, melainkan juga untuk mentransformasi diri menjadi ujung tombak pelayanan kepada publik. Beberapa agenda politik yang dapat diturunkan dari pola pikir di atas adalah: 

1. Melakukan penggalangan berbagai kekuatan reformis yang pro-demokrasi dan perduli dengan kepentingan publik. 
2. Mengusahakan pemecahan dan jalan keluar bagi kekuatan-kekuatan otoriter yang masih berada dalam tampuk kekuasaan, sehingga tidak menjadi kekuatan tandingan yang menghambat demokratisasi. 
3. Memerangi anarkisme dengan cara menghilangkan atau mengurangi kondisi-kondisi yang menjadi penyebab kemunculannya, yaitu: 

• Pemenuhan kebutuhan dasar minimum secara serius bagi segenap warga negara. 
• Pengadaan lapangan kerja dan mengupayakan peningkatan daya beli masyarakat. 
• Pemberian subsidi sementara terhadap pengadaan public goods and services yang vital namun belum terjangkau oleh segmen penduduk termiskin. 
• Membangun sistem distribusi public goods and services secara langsung kepada rakyat. 

Rekomendasi 2; 

Reformasi administrasi publik harus diarahkan pada perubahan struktur secara sistemik, dari struktur administrasi yang hirarkis vertikal menjadi struktur yang lebih landai horisontal dengan bentuk jejaring kerja. Secara empirik, struktur dalam bentuk jejaring, tidak hanya lebih mendekatkan para pejabat publik dengan publik yang dilayaninya, tetapi juga menempatkan publik dalam posisi lebih berarti. 

Rekomendasi 3; 

Reformasi administrasi publik perlu diarahkan pada pengembangan nilai-nilai budaya dan etos kerja baru yang suportif terhadap proses demokrasi dan pelayanan publik, dengan cara antara lain: 

· Mengubah etos kerja birokratik ke ethos kerja demokratik. 

· Perubahan dari ethos kerja dilayani menjadi etos kerja melayani. 

Rekomendasi 4; 

Reformasi administrasi publik perlu diarahkan pada penetapan strategi-strategi dan administrasi melalui perencanaan yang partisipatif dan demokratik, baik dalam proses pengambilan keputusan maupun dalam melaksanakan fungsi-fungsi administrasi lainnya. Dengan begitu pelayanan administrasi tidak tergantung pada aktor semata, tetapi pada sistem yang lebih handal.