Hubungan Fiskal Antar-Jenjang Pemerintahan di Malaysia

Malaysia adalah sebuah negara berpenduduk sekitar 25 juta jiwa dengan mayoritas berasal dari etnik Melayu (65%), disusul etnik Cina (25%), etnik India (8%) dan lain-lainnya (2%). Sistem pemerintahan mengikuti bentuk federal yang dilandasi dengan tatanan politik gabungan antara demokrasi parlementer dan monarkhi konstitusional. Pemimpin puncak di negara federal ini adalah Perdana Menteri yang sekaligus merupakan ketua parlemen dan biasanya dipilih dari partai politik yang memenangi pemilihan umum. Sistem pemerintahan federal dibentuk dengan berdirinya Federasi Malaysia pada tahun 1963 (ketika itu meliputi Federasi Malaya, Sabah, Sarawak dan Singapura) sebelum terpisahnya Singapura pada tahun 1965. Saat ini, negara federal Malaysia terdiri dari 13 negara bagian dengan sistem tiga jenjang, yaitu: 1) pemerintah federal, 2) pemerintah negara bagian, dan 3) pemerintah lokal (tempatan). Pembagian kekuasaan mengikuti trias politika (kekuasaan legislatif, judikatif dan eksekutif) selanjutnya dilakukan berdasarkan ketiga jenjang pemerintahan ini.

Secara umum, pemerintah federal sebagai representasi dari pemerintahan nasional memiliki kekuasaan yang sangat besar jika dibandingkan pemerintah negara bagian (di Malaysia disebut “kerajaan negeri”). Pemerintah federal memegang kekuasaan pada hampir semua fungsi penting, termasuk merumuskan rencana pembangunan nasional, menarik semua jenis pajak, melakukan perjanjian pinjaman luar negeri, dan mengumumkan keadaan darurat. Sementara itu pemerintah negara bagian diberi tanggungjawab untuk mengurus hal-hal yang menyangkut wilayah, administrasi pertanahan, urusan pertanian, kehutanan, pekerjaan umum, pengadaan air bersih dan pelayanan publik di daerah. Diantara negara-negara bagian, terdapat perbedaan yang signifikan dalam hal kekuasaan yang dimilikinya. Negara-negara bagian di semenanjung Malaysia seperti Selangor, Negeri Sembilan, dan Pulau Pinang termasuk yang setara satu sama lain. Sebaliknya, Sabah dan Sarawak diberi otonomi yang relatif lebih besar dengan dana subsidi dari pemerintah federal seringkali diberikan secara khusus.

Pemerintah lokal sepenuhnya menjadi instrumen untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan yang menjadi prioritas negara bagian. Kecuali itu pemerintah lokal juga diberi tugas-tugas pelayanan publik sesuai dengan kebutuhan lokal. Dalam hal ini urusan dari pemerintah lokal misalnya menyangkut pengadaan air bersih, penanganan sampah, pemeliharaan drainase, perlakuan terhadap limbah, penanganan kebakaran, penerangan jalan, urusan pasar, taman, fasilitas olah-raga dan pusat-pusat kemasyarakat lainnya. Untuk membiayai urusan-urusan semacam ini, pemerintah lokal sepenuhnya disubsidi oleh pemerintah negara bagian atau pemerintah federal secara langsung.

Undang-undang Dasar Malaysia tahun 1957 menggariskan bahwa pemerintah federal memiliki kekuasaan untuk melaksanakan tidak kurang dari 26 jenis urusan, meliputi urusan luar-negeri, pertahanan, keamanan, pendidikan, kesehatan, hingga urusan pemadaman kebakaran. Pemerintah negara bagian di Federasi Malaysia atau semenanjung Malaysia memiliki kekuasaan terhadap 11 jenis urusan mulai dari urusan agama Islam dan adat, pertanahan, pertanian dan kehutangan, pelayanan publik tempatan, hingga urusan pelestarian kura-kura dan perikanan air tawar. Khusus untuk pemerintah Sabah dan Sarawak terdapat urusan hukum adat dan tradisi, pelabuhan yang tidak menjadi kewenangan negara federal, survai, dan keretaapi di negeri Sabah. Di luar ketentuan tersebut terdapat juga urusan konkuren yang diselenggarakan berdasarkan prinsip kerjasama antara pemerintah federal dan pemerintah negara bagian. Jenis-jenis urusan yang termasuk urusan konkuren antara lain kesejahteraan sosial, beasiswa, perindungan burung dan satwa liar, kebudayaan dan olah-raga, perumahan, dan sebagainya.

Pemerintah federal memiliki kekuasaan luas dalam hal pemungutan pajak dan cukai. Oleh sebab itu bisa dipahami bahwa sumber-sumber keuangan pemerintah di Malaysia sebagian besar masuk ke kas pemerintah federal. Dalam hal ini harus diakui bahwa sistem administrasi pajak oleh pemerintah federal di Malaysia sudah cukup efisien. Pada awal tahun 1990-an, ketika rerata pendapatan dari pajak sebagai proporsi dari PDB di negara-negara ASEAN baru sebesar 23,1%, angka di Malaysia sudah mencapai 28,3%.3

3 Chong Hui Wee. 2006. Fiscal Policy and Inequality in Malaysia. Kuala Lumpur: University of Malaya Press. hal. 27. Karena itu, bisa dipahami bahwa sentralisasi kebijakan fiskal tetap mewarnai hubungan keuangan antara pemerintah federal dan pemerintah negara bagian di Malaysia. Penerimaan pemerintah yang diberikan tanggungjawabnya kepada pemerintah negara-negara bagian hanya menyangkut sumber-sumber yang relatif kurang strategis, seperti pajak atas jual-beli tanah, pajak tanah, pertambangan umum dan kehutanan, pajak hiburan serta penerimaan dari kegiatan keagamaan Islam. Khusus untuk Sabah dan Sarawak, terdapat tambahan penerimaan dari pajak impor dan bea-masuk terhadap produk-produk minyak, kayu dan produk-produk dari hutan lainnya.

Dengan kekuasaan terhadap sumber-sumber penerimaan negara yang demikian besar, pemerintah federal dapat mengendalikan politik di banyak negara bagian dengan mudah. Hampir semua sumber penerimaan yang potensial dan mudah dimobilisasi dikuasai oleh pemerintah federal. Sebaliknya, pemerintah negara-negara bagian hanya memperoleh kekuasaan terhadap sumber-sumber penerimaan yang terbatas. Wilayah negara-negara bagian di Malaysia yang relatif mudah terjangkau juga memungkinkan diserapnya sumber-sumber penerimaan yang terdapat di daerah ke pemerintah federal dengan mudah. Tetapi akibatnya, perencanaan pembangunan ekonomi di setiap negara bagian menjadi sangat tergantung kepada pendanaan yang disediakan oleh pemerintah federal. Sistem perencanaan lima-tahunan yang dibuat oleh pemerintah federal menjadi semacam cetak-biru yang harus diikuti oleh setiap negara bagian.

Disparitas kemampuan fiskal negara bagian di Malaysia dipengaruhi oleh potensi sumberdaya alam yang tidak merata serta basis pajak di daerah yang terbatas. Pendapatan paling besar dari negara-negara bagian itu adalah dari sektor kehutanan, pertanahan dan pertambangan. Selain itu, ternyata tidak semua negara bagian punya sumberdaya yang memadai. Sebagai contoh, walaupun sejak tahun 1960-an Malaysia sangat terkenal sebagai produsen timah, tetapi potensi ini hanya terdapat di negara bagian Perak. Demikian pula, potensi minyak bumi hanya terdapat di Sarawak, Sabah, dan Terengganu. Sedangkan potensi kehutanan juga terbatas di Sarawak, Sabah, dan sebagian Pahang. Sebagian dari pajak hiburan atau pariwisata menjadi pendapatan potensial bagi negara bagian seperti Selangor, Johor dan Pulau Pinang, tetapi tentu jumlahnya sangat kecil di negara bagian seperti Kelantan dan Terengganu yang tidak banyak tempat-tempat hiburan karena dilarang oleh pemerintah negara bagian yang dipengaruhi oleh partai berbasis agama. Dalam pelaksanaan pemungutan pajak, sebenarnya banyak negara bagian yang juga tergantung kepada pegawai dari pemerintah federal. Secara keseluruhan dapat dikatakan bahwa karena sumber-sumber penerimaan yang terbatas, maka pendapatan negara bagian sebagian tergantung kepada pemerintah federal.

Untuk membiayai pembangunan di daerah atau di negara-negara bagian seluruh Malaysia, pemerintah federal menyediakan transfer dan sumber-sumber keuangan secara langsung. Tujuannya tentu adalah menutup celah fiskal yang dihadapi di masing-masing negara bagian dan sekaligus mencegah kemungkinan terjadinya ketimpangan horisontal. Diantara pemerintah negara bagian memang terdapat perbedaan dalam hal kemampuan mengelola pajak dan sumber-sumber potensial bagi penerimaan. Lembaga yang bertanggungjawab untuk mengelola ini adalah Dana Cadangan Negara Bagian (State Reserve Fund) yang bertugas untuk menyeimbangan anggaran serta mendistribusikan dana berdasarkan sumber penerimaan, jumlah penduduk, PDRB, dan indikator-indikator sosial ekonomi lainnya.

Subsidi pemerintah federal dapat digolongkan menjadi tiga, yaitu: 1) subsidi pembagian-pajak (tax-sharing grants), 2) subsidi umum (general-purpose grant), dan 3) subsidi khusus (specific-purpose grant). Termasuk di dalam subsidi pembagian pajak adalah 10 persen pajak ekspor atas timah, besi dan bahan-bahan tambang lain yang digali dari negara bagian tertentu. Subsidi umum terdiri dari bantuan modal (capitation grants), subsidi peningkatan pendapatan (growth revenue grants), subsidi Cadangan Negara Bagian, dan subsidi-subsidi yang lain. Sedangkan subsidi khusus meliputi subsidi jalan, subsidi pembangunan ekonomi, subsidi retribusi (service charge grants), dan subsidi penggantian biaya (cost reimbursement grants). Namun dari segi proporsinya, subsidi yang diberikan kepada negara bagian kebanyakan berbentuk subsidi jalan, bantuan modal, subsidi peningkatan pendapatan, dan subsidi Cadangan Negara Bagian. Untuk berbagai keperluan di negara bagian dan pemerintah lokal, subsidi inilah yang terus mengalir dari pemerintah federal. Pemerintah negara bagian tidak diperbolehkan untuk meminjam langsung dari donor di luar negeri, tetapi pinjaman kepada pemerintah negara federal diperbolehkan hingga prosentase yang tidak terbatas terhadap kebutuhan dana di daerah. Pada periode tahun 1990-1998, hampir semua negara bagian memiliki pinjaman kepada pemerintah federal.

Dalam hal kebijakan anggaran publik, Malaysia pada masa pemerintahan Abdullah Badawi tetap menganut sistem yang sangat tersentralisasi dengan lebih dari 90 persen anggaran dikelola oleh pemerintah federal. Kerangka kebijakan NDP (National Development Policy) yang merupakan kelanjutan dari kerangka NEP (National Economic Policy) dan penguasaan sektor publik yang semakin besar pada tahun 2000-an ternyata tidak menghasilkan perubahan berarti dalam hubungan antara pemerintah federal dan pemerintah negara bagian di Malaysia. Dengan berbagai tuntutan demokratisasi dan desentralisasi di beberapa negara bagian seperti di Kelantan dan Pulau Pinang, kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah federal adalah dengan memberikan subsidi lebih banyak lagi yang juga berarti membuat sistem keuangan yang semakin sentralistis dan hanya ditentukan oleh pemerintah federal.

Akan tetapi, meskipun secara umum hubungan fiskal antar-jenjang pemerintahan di Malaysia bersifat sangat sentralistis, hasil dari penggunaan dana tersebut sangat mengesankan ditinjau dari berbagai indikator ekonomi. Melalui proyek-proyek pembangunan yang didanai oleh pemerintah federal, ekonomi di negara-negara bagian dapat tumbuh terus dan relatif tetap seimbang satu dengan yang lainnya. Kendatipun celah fiskal di masing-masing negara bagian berlain-lainan, kegiatan ekonomi di setiap negara bagian senantiasa tumbuh pada tingkat yang tidak terlalu timpang. Pada tahun 1997, misalnya, dari 13 negara bagian, ada 8 negara bagian yang tumbuh di atas rerata nasional. Sarawak bahkan bisa tumbuh sebesar 11,9 persen. Sementara itu Johor, Kedah, Melaka, Negeri Sembilan dan Terengganu tumbuh dengan angka di atas 9 persen sedangkan Perak dan Perlis tumbuh sekitar 8 persen. Hanya Kelantan, Pahang, Pulau Pinang, Sabah dan Selangor yang tumbuh di bawah rerata nasional, yaitu sebesar antara 5-8 persen.

Situasi politik di Malaysia yang relatif tetap stabil membuat banyak kebijakan pembangunan yang konsisten dengan peruntukan subsidi yang dapat diarahkan ke sektor-sektor yang produktif. Ini dapat dilihat dari berbagai indikator ekonomi makro maupun mikro, serta indikator pelayanan publik di Malaysia yang relatif terus meningkat jika dibandingkan dengan negara-negara lain di kawasan Asia Tenggara. Dari indikator PDB per kapita, misalnya, Malaysia kini sudah masuk sebagai negara berpendapatan menengah dengan rerata pendapatan rumah-tangga yang sudah lebih dari $US 4.000. Sementara itu dari segi indikator pelayanan publik yang utama, yaitu sektor pendidikan dan sektor kesehatan, berbagai indikator menunjukkan perbaikan yang sangat signifikan.

Meskipun tanda-tanda perubahan dalam hubungan keuangan antara pemerintah federal dan pemerintah negara bagian masih belum jelas, tetapi perkembangan politik paling mutakhir di Malaysia menunjukkan bahwa ada gelombang perubahan yang akan terjadi secara nasional. Hasil pemilihan umum sela pada tanggal 8 Maret 2008 menunjukkan bahwa kekuasaan mayoritas Barisan Nasional yang sudah berkuasa selama lebih dari 50 tahun mendapat tantangan serius dari kalangan oposisi. Kalau selama ini Barisan Nasional (sebuah koalisi dengan pendukung utama partai UMNO, MIC dan MCA) selalu mendapatkan suara lebih dari dua pertiga suara, pada Pemilu ini hanya memperoleh 51% suara dan 63% kursi parlemen. Selama ini, kekuasaan partai oposisi hanya terdapat di Kelantan, sebuah negara bagian dengan mayoritas Islam dan relatif terbelakang secara ekonomi. Tetapi pada pemilu sela 2008 tersebut, negara bagian lain yang relatif lebih kaya seperti Pulau Pinang, Selangor, Perak dan Kedah sudah jatuh ke partai oposisi. Ini berarti bahwa lima negara bagian, termasuk Selangor yang begitu padat penduduknya, akan diperintah oleh perumus kebijakan dari partai oposisi.

Di masa mendatang, tuntutan rakyat di negara bagian yang menghendaki perubahan kerangka kebijakan NEP yang dipandang hanya menguntungkan rakyat Melayu tampaknya akan lebih besar. Kecuali itu, tuntutan demokratisasi yang memunculkan Anwar Ibrahim sebagai ikon baru politik dari kalangan oposisi juga akan bisa mengubah pola hubungan keuangan antara pemerintah federal dengan pemerintah negara bagian. Tentu masih banyak kemungkinan yang dapat terjadi dari aspek politik nasional di Malaysia. Tetapi yang jelas ialah bahwa perubahan hubungan keuangan antar-jenjang pemerintahan yang lebih desentralistis baru akan terjadi apabila terdapat perubahan peta politik atau adanya komitmen politik baru dari pemerintah Malaysia di tingkat nasional.