Desentralisasi dan Otonomi Daerah

TINJAUAN TEORITIS : PANDANGAN TENTANG DESENTRALISASI DAN OTONOMI DAERAH. Konsep desentralisasi sering dibahas dalam konteks pembahasan mengenai sistem penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Pada masa sekarang, hampir setiap negara bangsa (nation state) menganut desentralisasi sebagai suatu asas dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan negara. Walaupun demikian, desentralisasi bukan merupakan sistem yang berdiri sendiri, melainkan merupakan rangkaian kesatuan dari suatu sistem yang lebih besar. 

Suatu negara bangsa menganut desentralisasi bukan pula merupakan alternatif dari sentralisasi, karena antara desentralisasi dan sentralisasi tidak dilawankan dan karenanya tidak bersifat dikotomis, melainkan merupakan sub - sub sistem dalam kerangka sistem organisasi negara. Karenanya suatu negara bangsa merupakan genus dari species desentralisasi dan sentralisasi. Akan tetapi, pengertian desentralisasi tersebut sering dikacaukan (interchangeably) dengan istilah - istilah lainnya, seperti decenralization, devolution, deconcentration, desentralisasi politik (political decentralization), desentralisasi administratif (adminisrative decentralization), desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie), desentralisasi jabatan (ambtelijke decentralisatie), desentralisasi fungsional, otonomi dan medebewind, dan sebagainya. Berbagai definisi tentang desentralisasi dan otonomi telah banyak dikemukakan oleh para penulis yang sudah barang tentu pada umumnya didasarkan pada sudut pandang yang berbeda. 

Walaupun begitu, beberapa batasan perlu diajukan sebagai bahan perbandingan dan bahasan dalam upaya menemukan pengertian yang mendasar tentang pelaksanaan otonomi daerah sebagai manifestasi dari politik desentralisasi. Salah satu batasan tentang desentralisasi yang sering dibahas adalah: “decentralization refers to the transfer of authority away from the national capital whether by deconcentration (i.e. delegation) to field offices or by devolution to local authorities or local bodies”.

Batasan ini dimaksudkan untuk menjelaskan proses penyerahan wewenang dari pusat kepada organ di daerah melalui dua cara, yaitu melalui deconcentration atau devolution. Kalau deconcentration melalui delegasi kekuasaan kepada pejabat - pejabatnya di daerah, sedangkan devolution kepada badan - badan politik di daerah yang disebut pemerintah daerah. Disini, tidak dijelaskan isi dan keluasan kewenangan tersebut serta konsekuensi-konsekuensi apa penyerahan itu bagi organ - organ di daerah, karena itu adalah kompetensinya politik desentralisasi. Batasan itu lebih memfokuskan kepada bentuk - bentuk atau macam - macam decentralization. There are two principal forms of decentralization of governmental powers and functions are deconcentration to area offices of administration and devolution to state and local authorities. Yang dimaksud dengan area offices of administration adalah suatu perangkat wilayah yang berada di luar kantor pusat. Kepada pejabatnya oleh departemen pusat dilimpahkan wewenang dan tanggung jawab bidang tertentu yang bertindak sebagai perwakilan departemen pusat untuk melaksanakan fungsi bidang tertentu yang bersifat administratif tanpa menerima penyerahan penuh kekuasaan (final authority). Pertanggungjawaban akhir tetap berada pada departemen pusat (the arrangement is administrative in nature and implies no transfer of final authority from the ministry, whose responsibility continues).Jadi, hal ini berbeda dengan devolution, dimana sebagian kekuasaan yang diserahkan kepada badan politik di daerah itu merupakan kekuasaan penuh untuk mengambil keputusan, baik secara politik maupun administrasi. Sifatnya adalah penyerahan nyata berupa fungsi dan kekuasaan, bukan hanya sekedar pelimpahan. Dengan demikian bentuk devolution merupakan type of arrangement having a political as well as an administrative character. 

Dalam kenyatannya memang ada dua bentuk decentralization, yaitu yang bersifat administatif (administative decentralization) dan yang bersifat politik (political decentralization). Desentralisasi administratif adalah suatu delegasi wewenang pelaksanaan yang diberikan kepada pejabat pusat di tingkat lokal. Para pejabat tersebut bekerja dalam batas - batas rencana dan sumber pembiayaan yang sudah ditentukan, namun juga memiliki keleluasaan, kewenangan dan tanggung jawab tertentu dalam mengembangkan kebijaksanaan pemberian jasa dan pelayanan di tingkat lokal. Kewenangan itu bervariasi, mulai dari penetapan peraturan-peraturan yang sifatnya pro - forma sampai kepada keputusan - keputusan yang lebih substansial. Sedangkan desentralisasi politik, yaitu wewenang pembuatan keputusan dan kontrol tertentu terhadap sumber - sumber daya yang diberikan kepada badan - badan pemerintah regional dan lokal.

Pengertian ini lebih menekankan kepada dampak atau konsekuensi penyerahan wewenang untuk mengambil keputusan dan kontrol oleh badan - badan otonom daerah yang menuju kepada pemberdayaan (empowerment) kapasitas lokal. Yang perlu menjadi perhatian disini adalah, bahwa desentralisasi, baik secara politik maupun administrasi merupakan salah satu cara untuk mengembangkan kapasitas lokal, dimana kekuasaan dan pengaruh cendurung bertumpu pada sumber daya. Jika suatu badan lokal diserahi tanggung jawab dan sumber daya, kemampuan untuk mengembangkan otoritasnya akan meningkat. Sebaliknya, jika pemerintah lokal semata - mata hanya ditugaskan untuk mengikuti kebijakan nasional, maka para pemuka dan warga masyarakat akan mempunyai investasi kecil saja di dalamnya. Akan tetapi, jika suatu unit lokal diberi kesempatan untuk meningkatkan kekuasaannya, kekuasaan pada tingkat nasional tidak dengan sendirinya akan menyusut. Pemerintah Pusat malah mungkin memperoleh respek dan kepercayaan karena menyerahkan proyek dan sumber daya kepada unit lokal, dan dengan demikian akan meningkatkan pengaruh serta legitimasinya.

Dengan demikian, Konsep desentralisasi yang menekankan kepada salah satu cara untuk memberdayakan kapasitas lokal, dapat didjadikan titik tolak pemikiran dalam rangka mengembangkan penyelenggaraaan otonomi daerah di Indonesia, terutama untuk mempengaruhi elit birokrasi dan pengambil keputusan di pusat yang nampaknya belum sepenuh hati rela menyerahkan berbagai kewenangan dan sumber daya kepada daerah, karena kekhawatiran timbulnya disintegrasi dalam pelaksanaan otonomi daerah, yang sesungguhnya hal itu dikarenakan “konflik kepentingan” antara individu-individu di Pusat dan Daerah. Kalau ada orang yang berpendapat bahwa pemberian otonomi kepada daerah dapat menimbulkan disintegrasi dan karenanya harus diwaspadai, saya justru berpendapat sebaliknya, bahwa hak - hak dan kewenangan otonomi daerah yang ditahan - tahan, jutru akan menimbulkan “disintegrasi”, resistensi dan pembangkangan daerah terhadap pusat, bahkan kebanyakan orang sekarang mempersoalkan kapan dan bagaimana peletakkan otonomi pada daerah tingkat lokal itu akan dilaksanakan, bukan mepersoalkan kekhawatiran disintegrasi.

Sejalan dengan pendapat Bryant, Rondinelli (1988) lebih luas memaparkan konsep decentralization dengan memberikan batasan sebagai berfikut: 

“the transfer of planning, decision making, or administrative authority from the central government to its field organizations, local adminisrative units, semi-autonomous and parastatal organizations, local government, or non -governmental organizations.” 

Dengan batasan ini, Rondinelli membedakan 4 (empat) bentuk decentralization, yaitu: deconcentration; delegation to semi - autonomous and parastatal agencies; devolution to local government; and non - governmental institutions. Dengan demikian, keempat bentuk decentralization ini merupakan species dari genus decentralization. 

Menurutnya, decentralization dalam bentuk deconcentration, sebagai bentuk pertama, pada hakekatnya hanya merupakan pembagian kewenangan dan tanggung jawab administratif antara departemen pusat dengan pejabat pusat di lapangan. Pendapat ini tidak berbeda dengan pendapat Bryant. Selanjutnya dikatakan bahwa kewenangan dan tanggung jawab yang diberikan lebih banyak berupa shifting of workload from a central government ministry or agency headquarters to its own field staff located in offices outside of the national capital without transferring to them the authority to make decisions or to exercise discretion in carrying them out. Oleh karena itu, kalau suatu sistem pemerintah daerah yang kebijakannya lebih mengutamakan deconcentration daripada devolution, maka sudah bisa dibayangkan tidak akan mendorong kepada pemberdayaan masyarakat lokal, karena dalam deconcentration semua keputusan sudah ditetapkan, baik di pusat maupun di daerah tanpa mengikutsertakan masyarakat lokal. 

Bentuk yang kedua tidak akan saya bahas, saya akan lebih memfokuskan kepada bentuk yang ketiga yang ada relevansinya atau setidaknya sebagai perbandingan dengan kebijakan desentralisasi di Indonesia, meskipun harus tetap disesuaikan dengan prinsip - prinsip pembagian kewenangan dan prinsip - prinsip hubungan pusat – daerah dalam NKRI. 

Bentuk ketiga dari decentralization yang lebih relevan dengan perkembangan politik dan pemerintahan di Indonesia adalah devolution to local government. Konsekuensi dari devolution ini, Pemerintah pusat membentuk unit - unit atau badan - badan pemerintahan di luar pemerintah pusat dengan menyerahkan sebagian fungsi tertentu untuk dilaksanakan secara independen (mandiri). 

Ada beberapa karakteristik bentuk devolution sebagai berikut : 

Pertama, unit pemerintahan bersifat otonom, mandiri (independent) dan secara tegas terpisah dari tingkat - tingkat pemerintahan. Pemerintah pusat tidak melakukan pengawasan langsung terhadapnya; 

Kedua, unit pemerintahaan tersebut diakui mempunyai batas - batas wilayah yang jelas dan legal, dan mempunyai wewenang untuk melakukan tugas - tugas umum pemerintahan; 

Ketiga, unit pemerintahan daerah tersebut berstatus sebagai badan hukum dan berwenang mengelola dan memanfaatkan sumber - sumber daya untuk mendukung pelaksanaan tugas - tugas umum pemerintahan; 

Keempat, unit pemerintahan daerah tersebut diakui oleh warganya sebagai suatu lembaga yang akan memberikan pelayanan kepada masyarakat guna memenuhi kebutuhan mereka. Oleh karena itu, pemerintah daerah ini mempunyai pengaruh dan kewibawaan terhadap warganya (credibility; vertrauwen); 

Kelima, terdapat hubungan kesetaraan dan saling menguntungkan melalui koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah serta unit - unit organisasi lainnya dalam suatu sistem pemerintahan. 

Dengan memperhatikan ciri - ciri karakteristik tersebut, nampaknya ada beberapa hal kemiripan kebijakan desentralisasi yang sedang dilancarkan di Indonesia, terutama dalam Undang – Undang Nomor 22 Tahun 1999, namun dalam beberapa hal masih terdapat perbedaan, misalnya kewenangan untuk mengelola dan memanfaatkan sumber daya nasional, bagi daerah di Indonesia masih sangat terbatas. Kalau kita bandingkan dengan sistem di Indonesia, ciri - ciri Kesatu dan Ketiga, boleh dikatakan mirip dengan Indonesia, namun ciri yang Keempat adalah justru menjadi “tantangan” bagi pemerintah daerah di Indonesia pada umumnya, oleh karena kita masih melihat bahwa segala keinginan atau tuntutan masyarakat seringkali tidak diajukan kepada pemerintah daerah setempat, melainkan langsung ke Pusat karena kurangnya “keterpercayaan” terhadap pemerintah daerah setempat yang dipandangnya tidak bakalan dapat menyelesaikan permasalahan di daerah. Sedangkan ciri yang Kelima, justru kita tidak memiliki kesetaraan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, karena prinsip desentralisasi yang dianut dalam NKRI, bahwa kedudukan pemerintah daerah adalah “tergantung” (dependent) dan karenanya Pemerintah Daerah berada “dibawah” (subordinated) Pemerintah Pusat, sehingga prinsip ini tidak sejalan dengan prinsip hubungan pusat – daerah dalam NKRI. 

Konsep decentralization ini didasarkan kepada adanya perhatian yang semakin besar untuk memberikan keleluasaan decentralization dalam kewenangan perencanaan, pengambilan keputusan dan administrasi yang pada tahun 1970-an, disebut sebagai the second wave of decentralization, dengan didorong oleh tiga hal kekuatan sebagai berikut: 

Pertama, melihat kenyataan hasil yang tidak memuaskan akibat perencanaan pembangunan dan kontrol administrasi secara terpusat yang berjalan sekitar tahun 1950 dan 1960-an; Kedua, melihat perlunya dikembangkan cara - cara baru dalam mengelola program dan proyek serta administrasi pembangunan yang meliputi strategi pertumbuhan dan pemerataan yang dijalankan selama tahun 1970-an; Ketiga, melihat kenyataan kehidupan masyarakat semakin kompleks, kegiatan pemerintahan semakin meluas, sehingga semakin sulit untuk mencapai efisiensi dan efektifitas apabila semua perencanaan dan kegiatan pembangunan dipusatkan pada pemerintah pusat. 

Dari berbagai batasan dan pengertian yang dikemukakan diatas, ternyata decentralization tidak berdiri sendiri, melainkan decentralization sebagai genus dan mempunyai species yang bermacam - macam. Namun Mawhood (1987 : 9) dengan tegas mengatakan bahwa decentralization adalah devolution of power from central to local governments. Sementara deconcentration yang dalam hal ini oleh Mawhood telah dipersamakan dengan administrative decentralization, didefinisikan sebagai the ransfer of administrative responsibility from central to local government. Dengan demikian, Mawhood tidak menjadikan decentralization sebagai genus dengan species devolution dan deconcentration, melainkan memisahkan antara decentralization dan deconcentration. 

Kalau kita bandingkan dengan versi kontinental, pada prinsipnya sama mendudukan decentralization sebagai genus dengan species yang bermacam-macam, hanya dengan istilah yang berbeda. Menurut versi kontinental, desentralisasi digolongkan menjadi dua, yaitu ambtelijke decentralisatie dan staatskundige decentralisatie yang dibagi lagi menjadi territoriale decentralisatie dan functionele decentralisatie. Yang dimaksud dengan ambtelijke decentralisatie, adalah pemberian (pemasrahan) kekuasaan dari atas kebawah di dalam rangka kepegawaian, guna kelancaran pekerjaan semata - mata. Sedangkan yang dimaksud dengan staatskundige decentralisatie merupakan pemberian kekuasaan untuk mengatur bagi daerah di dalam lingkungannya guna mewujudkan asas demokrasi pemerintahan negara, sehingga dengan demikian, decentralisatie tsb mempunyai dua wajah, yaitu autonomie dan medebewind atau zelfbestuur.

Dalam hubungan ini, dapat dipahami bahwa pengertian decentralisatie sebagai “staatskundige decentralisatie” (desentralisasi ketatanegaraan) merupakan pelimpahan kekuasaan pemerintahan dari pusat kepada daerah - daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri (daerah - daerah otonom). Desentralisasi ini adalah sistem untuk mewujudkan asas demokrasi yang memberikan kesempatan kepada rakyat untuk ikut serta dalam proses penyelenggaraan kekuasaan negara. 

Menurut konsep ini, desentralisasi lazim dibagi dalam dua macam: Pertama, dekonsentrasi (deconcentration) atau ambtelijke decentralisatie adalah pelimpahan kekuasaan dari alat perlengkapan negara tingkat lebih atas kepada bawahannya guna melancarkan pelaksanaan tugas pemerintahan. Dalam desentralisasi semacam ini rakyat tidak diikut sertakan; Kedua, desentralisasi ketatanegaraan (staatskundige decentralisatie) atau juga disebut “desentralisasi politik” (politieke decentralisatie) adalah pelimpahan kekuasaan perundangan dan pemerintahan (regelende en bestuurende bevoegheid) kepada daerah - daerah otonom di dalam lingkungannya. Di dalam desentralisasi politik atau ketatanegaraan ini, rakyat dengan mempergunakan berbagai saluran tertentu (perwakilan) ikut serta di dalam pemerintahan. Desentralisasi ketatanegaraan (staatskundige decentralisatie) ini dibagi lagi menjadi dua macam: a) desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie), yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah masing - masing (otonom); b) desentralisasi fungsional (functionele decentralisatie), yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus sesuatu atau beberapa kepentingan tertentu. Di dalam desentralisasi semacam ini dikehendaki agar kepentingan - kepentingan tertentu diselenggarakan oleh golongan - golongan yang bersangkutan sendiri. Kewajiban pemerintah dalam hubungan ini hanyalah memberikan pengesahan atas segala sesuatu yang telah ditetapkan oleh golongan-golongan kepentingan tersebut.Kedua pandangan ini membagi desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie) menjadi dua macam, yaitu: otonomi (autonomie) dan medebewind atau zelfbestuur. Otonomi berarti pengundangan sendiri (zelfwetgeving). Akan tetapi, menurut perkembangan sejarahnya di Indonesia, otonomi itu selain berarti perundangan (wetgeving), juga berarti pemerintahan (bestuur). Seperti dikatakan C.W. van der Pot bahwa autonomie betekent anders dan het woord zou doen vermoeden-regeling en bestuur van eigen zaken, van het de Grondwet noemt, eigen huishouding. Hal ini berbeda dengan pendapat J.J. Schrieke yang mengatakan bahwa autonomie adalah eigen meesterschap, zelfstandigheid, dan bukan onafhankelijkheid.

Dengan diberikannya hak dan kekuasaan perundangan/ pengaturan dan pemerintahan kepada badan - badan otonom, seperti propinsi, kotamadya dan seterusnya, badan - badan tersebut dengan initiatifnya sendiri dapat mengurus rumah tangganya dengan jalan mengadakan peraturan - peraturan daerah yang tidak boleh bertentangan dengan Undang - Undang dasar atau perundang - undangan lainnya yang tingkatnya lebih tinggi, dan dengan jalan menyelenggarakan kepentingan umum. Dengan demikian, adalah kurang tepat kalau dikatakan bahwa otonomi dan medebewind (tugas pembantuan) sebagaimana ditegaskan dalam Undang - Undang Nomor 32 Tahun 2004 adalah asas penyelenggaraan dalam pemerintahan daerah. Undang – Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang menyatakan otonomi adalah asas penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah “misleading” dan dikhawatirkan akan menyesatkan, baik ditinjau dari perspektif akademik, maupun dari tataran operasional. Karena, otonomi adalah hak, wewenang dan kewajiban untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat. Dengan perkataan lain, otonomi itu merupakan manifestasi atau perwujudan kewenangan yang diberikan (“toekennen”) oleh pemerintah pusat, sebagai konsekuensi dianutnya asas desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie) sebagai suatu sistem dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. 

Kalau dikatakan, bahwa otonomi itu bermakna kebebasan atau kemandirian (zelfstandigheid) tetapi bukan kemerdekaan (onafhankelijkheid), maka di dalamnya terkandung dua aspek utama, Pertama, pemberian tugas dan kewenangan untuk menyelesaikan suatu urusan; Kedua, pemberian kepercayaan dan wewenang untuk memikirkan dan menetapkan sendiri cara - cara penyelesaian tugas tersebut.

Dengan demikian, otonomi dapat diartikan sebagai kesempatan untuk menggunakan prakarsa sendiri atas segala macam nilai yang dikuasai untuk mengurus kepentingan umum (penduduk). Kebebasan yang terbatas atau kemandirian itu merupakan wujud pemberian kesempatan yang harus dipertanggungjawabkan.

Kemudian mengenai medebewind atau zelfbestuur, diartikan sebagai pemberian kemungkinan kepada pemerintah pusat/ pemerintah daerah yang tingkatannya lebih atas untuk minta bantuan kepada pemerintah daerah/ pemerintah daerah yang tingkatannya lebih rendah agar menyelenggarakan tugas atau urusan pemerintah pusat atau rumah tangga (daerah yang tingkatannya lebih atas) tersebut. Istilah zelfbestuur adalah terjemahan dari selfgovernment yang di Inggris diartikan sebagai segala kegiatan pemerintahan di tiap bagian dari Inggris yang dilakukan oleh wakil - wakil dari yang diperintah. Di Belanda medebewind atau zelfbestuur diartikan sebagai pembantu penyelenggaraan kepentingan - kepentingan dari pusat atau daerah - daerah yang tingkatannya lebih atas oleh alat - alat perlengkapan daerah yang lebih bawah. Dalam menjalankan tugas - tugas medebewind, urusan - urusan yang diselenggarakan oleh pemerintah daerah masih tetap merupakan urusan pusat cq daerah yang lebih atas, tidak beralih menjadi urusan rumah tangga daerah yang dimintakan bantuan. Akan tetapi, bagaimana cara daerah otonom yang dimintakan bantuan itu, dalam melakukan bantuannya itu diserahkan sepenuhnya kepada daerah itu sendiri. Daerah otonom yang diminta bantuan itu tidak berada di bawah perintah dari dan tidak pula dapat diminta pertanggungjawaban oleh pemerintah pusat/ daerah yang lebih tinggi. Selanjutnya dikatakan, bahwa “Jika ternyata ada daerah yang tidak menjalankan tugas bantuannya atau tidak begitu baik melakukan tugasnya, sebagai sanksinya pemerintah pusat/ daerah yang minta bantuan hanya dapat menghentikan perbuatan dari daerah yang dimintakan bantuan, untuk selanjutnya dipertimbangkan tentang pelaksanaan kepentingan atasan termaksud dengan jalan lain, dengan tidak mengurangi hak pemerintah pusat/ daerah yang minta bantuan untuk menuntut kerugian dari daerah yang melalaikan kewajibannya.”

Berbeda dengan konsep medebewind menurut versi Indonesia yang menurut Undang - Undang Nomor 22 Tahun 1999 disebut dengan tugas pembantuan, yaitu suatu penugasan dari pemerintah kepada daerah dan desa untuk melaksanakan tugas tertentu, disertai dengan pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber daya manusia, dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskan. Jadi, antara yang menugaskan (pemerintah pusat) dan yang ditugaskan ada hubungan sub - ordinasi, karena yang ditugaskan berkewajiban untuk melaporkan dan mempertanggungjawabkannya. Pengertian tugas pembantuan versi Undang – Undang Nomor 22 Tahun 1999 menurut pandangan saya adalah keliru, karena kalau itu rumusannya berarti “dekonsentrasi” bukan tugas pembantuan, karena dalam konsep itu pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumber daya manusia, semuanya disediakan oleh pemerintah pusat. Padahal, di dalam konsep tugas pembantuan yang perlu disediakan oleh pemerintah pusat adalah hanya pembiayaan, sedangkan peralatan dan personil justru merupakan kewajiban pemerintah daerah dalam upaya membantu pelaksanaan tugas tertentu dari pemerintah pusat atau pem erintah daerah yang lebih tinggi tingkatannya. 

Dengan menyimak berbagai batasan dan pengertian desentralisasi seperti diuraikan diatas, saya dapat menyimpulkan bahwa sebagian besar melihat karena kecendurungan sentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara, maka dilancarkan ide desentralisasi dengan berbagai corak dan bentuknya. Seperti ditegaskan dalam tulisan Syarif Hidayat (2001 : 27-28) bahwa secara prinsipal, dapat dikatakan bahwa lahirnya ide desentralisasi merupakan sebuah “anti - thesa” dari sentralisasi. Padahal, seperti telah disinggung dimuka, bahwa desentralisasi bukan merupakan sistem yang berdiri sendiri, melainkan merupakan rangkaian kesatuan dari suatu sistem yang lebih besar, yaitu negara bangsa (nation state). Dengan perkataan lain, walaupun suatu negara bangsa menganut asas desentralisasi, namun tidak semua urusan kewenangan diserahkan kepada daerah otonom, melainkan ada bagian - bagian urusan tertentu yang tetap dikelola secara sentral (terpusat). Karenanya, menurut pandangan saya suatu negara bangsa menganut desentralisasi bukan merupakan alternatif dari sentralisasi, karena antara desentralisasi dan sentralisasi tidak dilawankan dan karenanya tidak bersifat dikotomis, melainkan merupakan sub - sub sistem dalam kerangka sistem organisasi negara. Karenanya pula, suatu negara bangsa merupakan genusnya, sedangkan sentralisasi, desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan merupakan speciesnya. Masalahnya, bagaimana mencari keseimbangan diantara species tersebut. 

Sejarah ketatanegaraan Indonesia mencatat upaya yang terus-menerus mencari “titik - keseimbangan” yang tepat dalam meletakkan bobot desentralisasi dan sentralisasi. Terjadi pergeseran antara “dua kutub nilai”, yaitu “nilai pembangunan bangsa dan integritas nasional” disatu pihak yang menekankan pentingnya “sentralisasi”, sehingga akan mewujudkan nilai dan bentuk “sentripetal”, dan dilain pihak menekankan “nilai desentralisasi dan otonomi daerah” yang akan melahirkan nilai dan bentuk “sentrifugal”, dan pergeseran kedua nilai ini terus - menerus menjadi dilema. Respons juridis - formal terhadap dilemma ini bervariasi dari waktu ke waktu, tergantung kepada konfigurasi - politik pada suatu waktu.