Sistem Pemerintahan Daerah Indonesia Dalam Era Reformasi

Sistem Pemerintahan Daerah Indonesia Dalam Era Reformasi 
Erna Hayati
ABSTRACT 

        The decentralization system of goverment is constantly in progression either theoretically or proctically from time to time. This paper dealt with Regional Government System of Indonesia inreform era, and also the implementation of decentralization system (regional autonomy) referring to format described in the Law No.5/1974, the Law No.22/1999 and the Law No.32/2004. In the post-new order period, two laws regarding regional government treated to be aspirative in accommodating democratic system in regional government and the law No. 32/2004 treated to be revision of the law No.22/1999. The law No. 22/1999 gave implications and simplifications on weakened role of central government domination to regions. This was reflected in candidate process, election, assigning proposal of regional chief and vice-chief candidates as complete responsibility of regional representative House. The revision of Law included: Supervision system of Government Implementation and Regional Legislative Empwermant. It could be concluded that regional autonomy exercised in widest sense the authority of formulating regional policies in providing the service, improvement of participation, initiatives, and people empowerment and people welfare improvement.

--------------

Key words: reform era, decentralization government.

1.  Pendahuluan

            Sistem penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia berdasarkan pendekatan kesisteman meliputi sistem pemerintahan pusat atau disebut pemerintah dan sistem pemerintahan daerah.  Praktik penyelenggaraan pemerintahan dalam hubungan antarpemerintah , dikenal dengan konsep sentralisasi dan desentralisasi.  Konsep sentralisasi menunjukkan karakteristik bahwa semua kewenangan penyelenggaraan pemerintahan berada di pemerintah pusat, sedangkan sistem desentralisasi menunjukkan karakteristik yakni sebagian kewenangan urusan pemerintahan yang menjadi kewajiban pemerintah, diberikan kepada pemerintah daerah. 

            Sistem desentralisasi pemerintahan tidak pernah surut dalam teori maupun praktik pemerintahan daerah dari waktu ke waktu.  Desentralisasi menjadi salah satu isu besar yakni to choose between a dispension of power and unification of power.  Dispension of power adalah sejalan dengan teori pemisahan kekuasaan dari John Locke.

Berdasarkan tujuan desentralisasi, yaitu:

1. untuk mengurangi beban pemerintah pusat dan campur tangan tentang masalah-masalah kecil bidang pemerintahan di tingkat local; 
2. meningkatkan dukungan dan partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan kegiatan pemerintahan local; 
3. melatih masyarakat untuk dapat mengatur urusan rumah tangganya sendiri; dan 
4. mempercepat bidang pelayanan umum pemerintahan kepada masyarakat. 

Implementasi sistem desentralisasi (otonomi daerah) merujuk format yang diatur dalam UU Nomor 5 Tahun 1974, UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 32 Tahun 2004. Perubahan kedua UUD 1945 tentang pemerintahan daerah dalam pasal 18 dinyatakan sebagai berikut:

1. Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang. 
2. Pemerintah daerah provinsi, kabupaten dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut azas otonomi dan tugas pembantuan. 
3. Pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggotanya diplih melalui pemilu. 
4. Gubernur, buapati, dan walikota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis. 
5. Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat. 
6. Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan lain, untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. 
7. Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang- undang.

2.  Kebijakan Politik Dalam Otonomi Daerah di Era Reformasi.

            Pada periode setelah orde baru, lahir dua undang-undang tentang pemerintahan daerah yang dianggap aspiratif mengakomodasikan prinsip demokrasi dalam sistem pemerintahan daearah di Indonesia.  Kedua undang-undang tersebut adalah: UU No. 22 Tahun 1999 tentang pemerintahan daerah dan UU No. 32 Tahun 2004 yang dianggap sebagai revisi terhadap UU No. 22 Tahun 1999.

a. Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999

            Pada periode Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, desentralisasi ditegaskan sebagai penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom dalam kerangka NKRI. Pemerintah daerah adalah kepala daerah beserta perangkat daerah otonom yang tidak lain sebagai badan eksekutif daerah. Daerah provinsi berkedudukan sebagai wilayah administrasi kewenangan daerah, mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama serta kewenangan di bidang lainnya. Kewenangan-kewenangan daerah otonom lebih luas dan bertumpu pada tingkat kabupaten/kota.

            Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 memberikan implikasi dan simplikasi terhadap melemahnya peran dominasi pemerintah pusat kepada daerah. Hal ini tercermin dalam proses pencalonan, pemilihan, usulan pengangkatan calon kepala dan wakil kepala  daerah dilakukan sepenuhnya dan menjadi wewenang DPRD.

            Langkah reformasi telah mengubah sistem pemerintahan era sebelumya dengan dilahirkannya UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah ini. Euforia politik sebagai hasil pemilu tahun 1999 telah memberikan kerangka dasar dalam penyelenggaraan sistem pemerintahan di tingkat pusat dan daerah, yang lebih banyak dipengaruhi kekuatan politik dalam penyelenggaraannya. Beberapa indikator yang mewarnai penyelenggaraan sistem pemerintahan di era ini antara lain:

1. Kekuasaan Legislatif lebih besar dibanding kekuasaan eksekutif

2. Pemerintahan dikendalikan oleh kekuasaan politik

3. Pertanggungjawaban kepala daerah kepada lembaga legislati

4. Kepala daerah dapat diberhentikan oleh DPRD

5. Wewenang DPRD menetapkan belanja DPRD

6. Menjamurnya pemekaran daerah kabupaten / kota.

b. Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004

            Kelahiran undang-undang ini dilatarbelakangi dengan adanya perkembangan keadaan, ketatanegaraan, dan tuntutan otonomi daerah.  Menurut Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 ini, dalam penyelenggaraan otonomi menggunakan format otonomi seluas-luasnya.  Artinya, azas ini diberlakukan oleh pemerintah seperti pada era sebelum UU Nomor 5 Tahun 1974.  Alasan pertimbangan ini didassarkan suatu asumsi bahwa hal-hal mengenai urusan pemerintahan yang dapat dilaksanakan oleh daerah itu sendiri, sangat tepat diberikan kebijakan otonomi sehingga setiap daerah mampu dan mandiri untuk memberikan pelayanan demi meningkatkan kesejahteraan rakyat di daerah.

            Kontrol pusat atas daerah dilakukan dengan mekanisme pengawasan yang menunjukkan formulasi cukup ketat dengan mekanisme pengawasan preventif, represif, dan pengawasan umum.  Proses pemelihan kepala/wakil kepala daerah menurut UU Nomor 32 Tahun 2004 tidak lagi menjadi wewenang DPRD, melainkan dilaksanakan dengan pemilihan langsung yang diselenggarakan oleh lembaga Komisi Pemilihan Umum daerah (KPUD).  Hal ini amat berbeda dengan UU Nomor 22 Tahun 1999 bahwa DPRD merupakan wahana untuk melaksanakan demokrasi berdasarkan Pancasila dan kedudukannya sejajar (mitra) dari pemerintah daerah, namun dalam praktek sering kali terjadi penafsiran berbeda.

3. Sistem Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan

            Sebagai upaya mencapai tujuan otonomi daerah yang berhasil guna dan berdaya guna, diperlukan suatu sistem yang dapat mendorong kreativitas dan motifasi daerah itu dalam menjalankan urusan pemerintahan sendiri. Beberapa format sistem pengawasan dapat dikaji dari produk perundangan berikut.

  

a. Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999

            Pada pasal 16 ayat 2 UU No. 22 Tahun 1999 dinyatakan dalam kedudukannya sebagai badan legislatif daerah, DPRD bukan merupakan bagian dari pemerintahan daerah.  Demikian pula pada pasal 69 dinyatakan: Peraturan daerah hanya ditandatangani oleh kepala daerah, dan tidak ditandatangani oleh pimpinan DPRD karena DPRD bukan bagian dari pemerintahan daerah.

            Kegiatan pembinaan lebih ditekankan pada memfasilitasi dalam upaya pemberdayaan daerah otonom, sedangkan pengawasan lebih ditekankan pada pengawasan represif.  Hal ini untuk lebih memberikan kebebasan kepada daerah otonom dalam mengambil keputusan serta memberikan peran kepada DPRD dalam mewujudkan fungsinya sebagai badan pengawas terhadap pelaksanaan otonomi daerah. Oleh karena itu, peraturan daerah yang ditetapkan daerah otonom tidak memerlukan pengesahan terlebih dahulu oleh pejabat yang berwenang.  Hal itu sesuai dengan ketentuan tentang pembinaan dan pengawasan, bahwa dalam rangka pengawasan peraturan daerah dan keputusan kepala daerah disampaikan kepada pemerintah selambat-lambatnya lima belas hari setelah ditetapkan.  Pemerintah dapat membatalkan peraturan daerah dan keputusan kepala daerah yang bertentangan dengan kepentingan umum atau perundang-undangan yang lebih tinggi dan/atau peraturan perundang-undangan lainnya.  Keputusan pembatalan diberitahukan kepada daerah yang bersangkutan dengan menyebutkan alasan-alasannya dalam masa selambat- lambatnya satu minggu setelah keputusan pembatalan pelaksanaan ditetapkan.  Daerah yang tidak dapat menerima keputusan pembatalan peraturan daerah dan keputusan kepala daerah tersebut dapat mengajukan keberatan kepada Mahkamah Agung setelah mengajukannya kepada pemerintah.  

            Sistem pembinaan dan pengawasan yang dianut oleh produk UU No 22 Tahun 1999 lebih bersifat demokratis dan berupaya untuk mendewasakan, serta penguatan daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah dalam rangka otonomi.

b. Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004

            Berdasarkan undang-undang ini, prinsip otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan di luar yang menjadi urusan pemerintah yang ditetapkan dalam undang-undang ini. Daerah memiliki kewenangan membuat kebijakan daerah untuk memberikan pelayanan, peningkatan peran serta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan rakyat.  Penyelenggaraan otonomi harus benar-benar sejalan dengan tujuan dan maksud pemberian otonomi yang pada dasarnya untuk memberdayakan daerah termasuk meningkatkan kesejahteraan rakyat yang merupakan bagian utama dari tujuan nasional.

            Pengawasan yang dianut menurut undang-undang ini meliputi dua bentuk pengawasan yakni pengawasan atas pelaksanaan urusan pemerintah di daerah dan pengawasan terhadap peraturan daerah dan peraturan  kepala daerah.  Pengawasan ini dilaksanakan oleh aparat pengawas intern pemerintah.  Hasil pembinaan dan pengawasan tersebut digunakan sebagai bahan pembinaan selanjutnya oleh pemerintah dan dapat digunakan sebagai bahan pemeriksaan oleh Badan Pemeriksa Keuangan. 

            Pembinaan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah upaya yang dilakukan oleh pemerintah dan/atau gubernurselaku wakil pemerintah di daerah untuk mewujudkan tercapainya tujuan penyelenggaraan otonomi daerah.  Dalam rangka pembinaan oleh pemerintah, menteri dan pimpinan lembega pemerintah non-departemen melakukan pembinaan sesuai dengan fungsi dan kewenangan masing-masing yang dikoordinasikan oleh Mmenteri Dalam Negeri untuk pembinaan dan pengawasan provinsi, serta oleh gubernur untuk pembinaan dan pengawasan kabupaten / kota.

            Dalam hal pengawasan terhadap rancangan peraturan daerah dan perataturan kepala daerah, pemerintah melakukan dua cara sebagai berikut.

1.   Pengawasan terhadap rancangan perda yang mengatur pajak daerah, retribusi daerah, APBD, dan RUTR, sebelum disyahkan oleh kepala daerah terlebih dahulu dievaluasi oleh Menteri Dalam Negeri untuk Raperda Provinsi, dan oleh gubernur terhadap Raperda Kabupaten/Kota.  Mekanisme ini dilakukan agar pengaturan tentang hal-hal tersebut dapat mencapai daya guna dan hasil guna yang optimal.

2.   Pengawasan terhadap semua peraturan daerah di luar yang termuat di atas, peraturan daerah wajib disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri untuk provinsi dan gubernur untuk kabuapten/kota, untuk memperoleh klarifikasi terhadap peraturan daerah yang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan lain yang lebih tinggi dan sebab itu dapat dibatalkan sesuai mekanisme yang berlaku.

            Dalam rangka mengoptimalkan fungsi pembinaan dan pengawasan, pemerintah dapat menerapkan sanksi kepada penyelenggara pemerintahan daerah apabila ditemukan adanya penyimpangan dan pelanggaran.  Sanksi yang dimaksud antara lain berupa penataan kembali suatu daerah otonom, pembatalan pengangkatan pejabat, penangguhan dan pembatalan berlakunya suatu kebijakan yang ditetapkan daerah, sanksi pidana yang diproses sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

4.  Pemberdayaan Legislatif Daerah

            Pemberdayaan terhadap legislatif daerah pada era reformasi dituangkan dan diatur dalam UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU N0 32 Tahun 2004.

a. Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999

            Kebijakan politik yang dianut dalam undang-undang ini adalah bahwa sistem pemerintahan NKRI menurut UUD 1945 memberikan keleluasaan kepada daerah untuk menyelenggarakan otonomi. Dengan memerhatikan pengalaman penyelenggaraan otonomi daerah pada masa lampau yang menganut prinsip otonomi yang nyata dan bertanggung jawab dengan penekanan pada otonomi yang lebih merupakan kewajiban daripada hak maka, dalam UU No 22 Tahun 1999 ini pemberian kewenangan otonomi kepada daerah kabupaten/kota didasarkan atas azas desentralisasi saja, dalam wujud otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab.  Berdasarkan hal tersebut prinsip penyelenggaraan pemerintah daerah adalah:

1.   digunakan azas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan;

2.   penyelenggaraan azas desentralisasi secara utuh dan bulat yang dilaksanakan di daerah kabupaten dan daerah kota;

3.   azas tugas pembantuan yang dapat dilaksanakan di daeah provinsi, daerah kabupaten, daerah kota, dan desa.

            Susunan pemerintahan daerah otonom meliputi DPRD dan pemerintah daerah.  DPRD dipisahkan dari pemerintah daerah dengan maksud untuk lebih memberdayakan DPRD dan meningkatkan pertanggungjawaban pemerintah daerah kepada rakyat.  Hak-hak DPRD cukup luas dan diarahkan untuk menyerap serta menyalurkan aspirasi masyarakat menjadi kebijakan daerah dan melakukan fungsi pengawasan.

            Dalam menjalankan tugas dan kewajiban pemerintah daerah, gubernur bertanggung jawab kepada  DPRD provinsi, sedangkan kedudukannya sebagai wakil pemerintah gubernur bertanggung jawab kepada presiden.  Penyelenggaraan otonomi daerah di daerah kabupaten dan kota, bupati atau walikota bertanggung jawab kepada DPRD kabupaten/kota dan berkewajiban memberikan laporan kepada presiden melalui Menteri Dalam Negeri.

b. Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004

            Kebijakan politik pemerintah berdasarkan undang-undang ini ialah, pemerintahan daerah dalam rangka meningkatkan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan otonomi daerah perlu memerhatikan hubungan antarsusunan pemerintahan dan antarpemerintahan daerah, potensi, dan keanekaragaman daerah.  Aspek hubungan wewenang memerhatikan kekhususan dan keragaman daerah dalam sistem NKRI. Agar mampu menjalankan perannya tersebut, daerah diberikan kewenangan seluas-luasnya disertai pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi daerah dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah.

            Pemerintah daerah adalah pelaksana fungsi-fungsi pemerintahan daerah yang dilakukan oleh lembaga pemerintahan daerah, yaitu pemerintah daerah dan DPRD.  Kepala daerah adalah kepala pemerintahan daerah yang dipilih secara demokratis berdasarkan pemilihan yang demokratis pula.  Hubungan antara pemerintah daerah dan DPRD merupakan hubungan kerja yang kedudukannya setara dan bersifat kemitraan. Kedudukan yang setara bermakna bahwa di antara lembaga pemerintahan daerah itu memiliki kedudukan yang sama dan sejajar, tidak saling membawahi.  Dengan demikian antarkedua lembaga itu membangun suatu hubungan kerja yang sifatnya saling mendukung dan bukan merupakan lawan ataupun pesaing dalam melaksanakan fungsi masing-masing.  Peraturan daerah dibuat oleh DPRD bersama pemerintah daerah, artinya prakarsa dapat bermula dari DPRD maupun dari pemerintah daerah.  Khusus peraturan daerah tentang APBD, rancangannya disipkan oleh pemerintah daerah yang telah mencakup keuangan DPRD untuk dibahas bersama DPRD.

            Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 ini juga mengatur hak-hak DPRD sebagai berikut:

1.   hak interpelasi adalah hak DPRD untuk meminta keterangan kepada kepala daerah mengenai kebijakan pemerintah daerah yang penting dan strategis yang berdampak luas pada kehidupan masyarakat, daerah, dan negara;

2. hak angket adalah pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD untuk melakukan penyelidikan terhadap suatu kebijakan tertentu kepala daerah yang penting dan strategis serta berdampak luas pada kehidupan masyarakat, daerah, dan negara yang diduga bertentangan dengan peraturan perundang-undangan;

3.   hak menyatakan pendapat adalah hak DPRD untuk menyatakan pendapat terhadap kebijakan kepla daerah atau mengenai kejadian luar biasa yang terjadi di daerah dengan rekomendasipenyelesaiannya atau sebagai tindak lanjut pelaksanaan hak interpelasi dan hak angket.

            Menurut Undang-undamg Nomor 32 Tahun 2004 dengan kebijakan politik yang menganut prinsip kesetaraan dan checks and balances, maka otonomi daerah menggunakan seluas-luasnya kewenangan membuat kebijakan daerah untuk memberi pelayanan, peningkatan peran serta, prakarsa, dan penberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan rakyat.

5. Kesimpulan

            Berdasarkan uraian di atas ada beberapa keuntungan dalam sistem desentralisasi yakni:

1. Desentralisasi dimaksudkan untuk mencegah penumpukan kekuasaan pada satu fihak saja yang dapat menimbulkan tirani. 
2. Dalam bidang politik penyelenggaraan desentralisasi dianggap sebagai tindakan pendemokrasian, untuk menarik rakyat ikut serta dalam pemerintahan dan melatih diri dalam mempergunakan hak-hak demokrasi. 
3. Dari sudut teknik organisatoris pemerintahan, alasan mengadakan pemerintahan daerah (desentralisasi) adalah semata-mata untuk mencapai suatu pemerintahan yang efisien. Ha-hal yang lebih tepat di tangan pusat tetap diurus oleh pemerintah pusat. 
4. Dari sudut kultural, desentralisasi perlu dilaksanakan agar perhatian dapat sepenuhnya ditumpahkan pada kekhususan suatu daerah, seperti geografi, keadaan penduduk, kegiatan ekonomi, watak kebudayaan, atau latar belakang sejarahnya. 
5. Dari sudut pembangunan ekonomi, desentralisasi diperlukan karena pemerintah daerah dapat lebih banyak dan secara langsung membantu pembangunan tersebut.

DAFTAR PUSTAKA

Ali Faried, 1996, Hukum Tata Pemerintahan dan Proses Legislatif di Indonesia, Jakarta, Raja Grafindo.

Amal, Ichlasul dan Nasikun, 1988, Desentralisasi dan Prospeknya, P3PK, Yogyakarta, Universitas Gajah Mada

Huda, Ni’matul, 2005, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta, RajaGrafindo Persada.

Jedawi, Mortir, 2001, Desentralisasi dan Implementasi di Indonesia, Makalah, Makassar, PPs Unhas.

Joeniarto, 1986, Sejarah Ketatanegaraan Republik Indonesia, Jakarta, Bina Aksara.

Sunarno, Siswanto, 2008, Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, Jakarta, Sinar Grafika

Suyata, Antonius, 2000, Reformasi dalam Penegakan Hukum, Jakarta, Djambatan.